Jesper Jespersen

Den "alternative" velfærdskommission
Jesper Jespersen
29. maj 2004

Velfærdskommissionens debatoplæg – til debat.

I maj 2004 offentliggjorde Regeringens Velfærdskommission (RVK) sit oplæg til "debat" om fremtidens velfærd. Det var en moppedreng på ca. 250 s., der er vanskelig at læse for ikke specialister – og selv for specialister er det både hård og tung kost, så det kan være svært at få en debat i gang på de præmisser. Men lad os alligevel forsøge.

Debatoplægget falder groft sagt i to dele. Den første, hvor der redegøres for mere principielle spørgsmål ved indretningen og udformningen af specielt det danske velfærdssystem mht. udgifter og indtægter – delvist i et historisk, delvist i et komparativt perspektiv.

Denne del er mindst lige så meget politologisk som økonomisk stof, så det skal jeg ikke kommentere på i denne omgang. At det heller ikke er RVKs hjemmebane fremgår af, at der som tillæg til selve debatoplægget var udarbejdet ’en rapport til velfærdskommissionen af to politologer og en sociolog fra Århus/Ålborg Universitet med titlen Den danske velfærdsstat: Politiske, sociologiske og institutionelle dynamikker. Jørgen Goul Andersen har allerede i Politiken, den 27. maj skrevet en kritisk kommentar, hvor han hævder at specielt disse dele af oplægget er tynde og mangler perspektiv.

Jeg vil holde mig til de samfundsøkonomiske beregninger. Her bør det vel indledningsvist siges, at det grundlæggende er vigtigt at gennemføre beregninger af, hvilke ressourcemæssige træk de demografiske ændringer kan indebære. Det er således fornuftigt at lave nogle simple regnestykker, der viser de realøkonomiske konsekvenser af de eksisterende regler for at modtage velfærdsydelser og for betaling af skatter mv. Dette kan gøres ved at fiksere fødsels- og indvandringsraterne på det niveau, som de har i dag, ligesom den gennemsnitlige levetid antages uændret. Hvilken rolle vil så ’rene’ demografiske ændringer spille – altså det forhold, at fødsler historisk set kommer i bølger, der så sætter sig spor over en 80-90 årig periode. Der har været bølgedale i 1930erne og igen i 1970erne og 1980erne og bølgetoppe i 1940erne og 1950erne og nu igen 1990erne.

Inden jeg refererer RVKs beregninger, skal det lige indskydes, at selv disse simple konsekvens beregninger gennemføres ved hjælp af den såkaldte DREAM-model. Det er en generel ligevægtsmodel, som der kan stilles mange og kritiske metodemæssige spørgsmål til. Jeg har tidligere stillet sådanne kritiske spørgsmål til anvendelsen af DREAM-modellen i hhv. Nationaløkonomisk Tidsskrift, 1999 og i Økonomi og Politik, 2003 – uden det dog har givet anledning til nogen konstruktiv debat. Men så længe Kommissionen holder sig til rene konsekvensberegninger af ændret demografi, er DREAM-modellen at ligne med et Excel-regneark og som sådan ret ukontroversielt. Det er først, når resultaterne skal fortolkes, og konsekvenser af en ændret økonomisk politik skal vurderes, at DREAM-modellens forudsætning om generel ligevægt bliver kritisk – ja, særdeles kritisk.

Grundforløbet

Det for RVK overraskende resultat er, at der i et grundforløb med uændrede forhold – bortset fra fødselsraterne - ikke opstår afgørende ubalancer i dansk økonomi, end ikke når Kommissionen kikker helt frem til 2050! Balanceproblemerne er i hvert fald ikke større end, at det kan løses med en stigning i bundskatten på 1½ pct. point eller en forøgelse af beskæftigelsen på 63.000 over denne godt 40 årige periode.
Hvis derimod levetiden øges – hvilket jo må vurderes som en positiv forudsætning, f.eks. at levetiden i Danmark begyndte at nærme sig den, der er gældende i de øvrige skandinaviske lande, så opstår der et betydeligt pres på samfundsøkonomien – i DREAM-modellens optik. I så fald kan balancen på de offentlige budgetter, jfr. Nedenfor om fornuften i denne målsætning – kun etableres ved en stigning i enten bundskatten på 8½ pct. point, en reduktion af offentlig produktion svarende til 3½ pct. af BNP eller en forøgelse af udbudet af arbejdskraft svarende til 274.000 personer. Det lyder jo unægtelig noget mere dramatisk. Om dette er en spejling af virkeligheden kan diskuteres, men disse resultater fortæller i hvert fald, hvordan DREAM-modellen er skruet sammen, og hvordan RVK forestiller sig, at samfundsøkonomisk balance kan genoprettes.

DREAM-modellen er en "cigar-kasse" økonomi

RVK har den opfattelse, at samfundsøkonomiens balanceproblemer kan repræsenteres ved den offentlige sektors budgetbalance – eller rettere ubalance.
Dette kan lidt populært kaldes for en cigarkasse – økonomi, hvor målet er ligevægt på de offentlige budgetter, som velfærdssystemerne så må indrettes efter. Det er åbenbart at analogien er taget fra et husholdningsbudget, hvor udgifterne ikke i en længere periode kan overstige indtægterne – uden man får vrøvl med bankrådgiveren. Men denne analogi er ikke relevant, når der anlægges en samfundsøkonomisk synsvinkel. Her er det ikke den offentlige sektor, der isoleret påkalder sig interesse, men hele økonomien (the economy as a whole, som Keynes så ofte pointerede). For så længe der foregår en opsparing i den private sektor, der fuldt ud eller mere end opvejer den offentlige sektors ubalance, så er der et overskud i hele økonomien. Og det er netop hele økonomien, der er interessant – og ikke kun den offentlige sektor. Den private og den offentlige sektor skal ses under ét. Disse to sektorer udgør tilsammen samfundsøkonomien, som finansministeren skal styre uden der opstår et underskud i betalingerne over for udlandet.

Foruden betalingsbalancen er det dernæst det samlede arbejdsmarkedet som bør gøres til genstand for særlig opmærksomhed i disse samfundsøkonomiske analyser; for arbejdsløshed er spild af ressourcer. I dagens Danmark er der registreret 175.000 arbejdsløse, ca. 70.000 på aktivering, 260.000 førtidspensionister og endelig 185.000 efterlønsmodtagere, alt i alt svarende til ca. 700.000 personer, hvoraf langt de fleste ville foretrække beskæftigelse, hvis en sådan var at finde! (Hvilket rent faktisk fremgår af en spørgeskemaundersøgelse, som RVK refererer, kap. 9, s. 31). Men i DREAM-modellen kan arbejdsløshed ikke være forårsaget af mangel på efterspørgsel efter arbejdskraft. Det er udelukkende fravær af privatøkonomiske incitamenter (f.eks. for høje sociale ydelser), der holder udbudet og dermed beskæftigelsen tilbage i DREAM. DREAM-modellen antager, at der med velfærdsstaten følger en uundgåelig arbejdsløshed, såkaldt naturlig arbejdsløshed, der er bestemt af sociale ydelser størrelse og skattesystemets indretning. Denne "naturlige arbejdsløshed", antager RVK at udgøre ca. 5 pct. af arbejdsstyrken, som er uundgåelig, hvis lønudviklingen skal holdes i ave (dvs. på europæisk niveau, så fast-valutakurs­politikken over for euroen ikke antastes).

Størrelsen af den naturlige arbejdsløshed er et såkaldt "guestimate", da der ikke findes entydige empiriske opgørelser af sammenhængen mellem arbejdsløshed, velfærdsydelser og lønudvikling.

De egentlige, samfundsøkonomiske balanceproblemer knytter sig til betalingsbalancen over for udlandet og uligevægt på arbejdsmarkedet. Det er i hvert fald, hvad vi lærer de unge mennesker de første år på de samfundsvidenskabelige uddannelser.

Alene af den grund burde anvendelsen af DREAM-modellen have været gjort til genstand for en (selv)kritisk diskussion.

Problemet med DREAM-modellen er i første række, at den bygger på antagelsen om generel ligevægt, at økonomien er selvregulerende, hvis blot politikerne kunne forholde sig i ro.

Brugen af en generel ligevægtsmodel,( DREAM Danish rational expectation agent model) lægger en række restriktioner på de resultater, der kan opnås, idet generel ligevægt bl.a. indebærer:

1. at der altid er ligevægt på arbejdsmarkedet. Den arbejdsløshed der registreres 5 pct. kaldes den naturlige arbejdsløshed, som der ikke kan ændres på gennem traditionel økonomisk politik
2. Øgede skatter og offentlige besparelser skaber derfor ikke arbejdsløshed. En sådan finanspolitik frigør blot arbejdskraft, der uden vanskelighed (formentlig modelteknisk via en ’afpasset’ lønnedgang) overføres til i de udlandskonkurrerende sektorer, hvilket forbedrer både betalingsbalancen og det offentlige budget – hokus, pokus.
3. Da den private sektor er i balance, idet privat opsparing automatisk fører til reale investeringer af samme størrelse (den finansielle sektor er modelteknisk ikke eksisterende), vil offentlige budgetforbedringer samtidig indebære en tilsvarende forbedring af betalingsbalancen.
4. Når der opstår et demografisk pres på den danske økonomi omkring år 2025 kan staten, hvis den har gennemført tilstrækkelige budgetforbedringer, finansiere de øgede velfærdsydelser ved renter på statens formue, der består af en udenlandsk formue. Tankegangen mindre meget om den norske petroleumsfond –forskellen er blot, at Norge har et overskud af olie, der uden vanskelighed kan afsættes internationalt.

Dansk økonomi har ikke en stor ubenyttet eksportkapacitet, der blot står og venter på at blive sat i gang. På dette punkt er DREAM-modellen uhyggelig svagt funderet.

Det største analytiske problem med den generelle ligevægtsmodel er, at den ikke er forankret i virkeligheden, men er bygget op omkring et teoretisk postulat. Det er en såkaldt Walras-model, hvor de enkelte adfærdsrelationer er repræsenteret ved optimerende enkelt individer, der unde forudsætning af "fuldkommen konkurrence" fremstiller hele økonomien som ét velsmurt urværk, hvor fremtiden ydermere antages at kendes med sikkerhed. (Det er disse forudsætninger, der gemmer sig bag betegnelsen rationel expectations, og som fører til den gnidningsfrie overførsel af arbejdskraft fra indenlandsk produktion til de udlandskonkurrerende erhverv).

Som nævnt har denne modelmæssige præsentation den fremstillingsmæssige fordel, at velfærdsstatens balanceproblemer kan identificeres ved ubalancen på de offentlige budgetter. En fremstilling der realøkonomisk er forkert, og alt for ofte leder til en (halv)populistisk argumentation: at et underskud på det offentlige budget på 60 mia. kr. er uholdbart. Et udsagn der isoleret set ikke er meningsfuldt; for den offentlige sektors budget skal altid vurderes i den specifikke samfundsøkonomiske kontekst med fokus på betalingsbalance, beskæftigelse og inflation. Et offentligt budgetunderskud må, hvis der er ligevægt på betalingsbalancen, nødvendigvis modsvares af et tilsvarende opsparingsoverskud i den private sektor. (De i øjeblikket betragtelige budgetunderskud i f.eks. Japan, Tyskland og Frankrig er netop et udtryk for, at de private husholdninger er begyndt at spare op til deres hastigt nærmende alderdom, hvilket har skabt arbejdsløshed og overskud af privat opsparing, de ikke bliver investeret realt). Omvendt kan et i fortiden akkumuleret budgetoverskud ikke som en selvfølgelighed anvendes til at lukke et efterfølgende hul på budgettet – det må helt afhænge af den realøkonomiske balance. Det var præcis den fejl man begik i 1960erne, hvor der var overskud på de offentlige finanser og en meget lav arbejdsløshed. Her førte de øgede offentlige udgifter – uanset at der var overskud på budgettet - til inflation og store betalingsbalanceunderskud. Er der mangel på arbejdskraft, må de offentlige myndigheder finde besparelser (eller hæve skatten) inden der afholdes ekstra udgifter.

Dream-modellens cigarkasse-konklusioner

RVK præsenterer i debatoplægget kort en række indgreb i perioden 2011-2020, der inden for rammerne af DREAM-modellen kunne reducere underskuddet på de offentlige budgetter frem til år 2040. Som nævnt går det tilsyneladende smertefrit med både skatteforhøjelse og offentlige besparelser. Kommissionen lægger dog ikke skjul på, at dens foretrukne indgreb er offentlige besparelser, de er helt problemfrie!

Skatteforhøjelser vil derimod dels mindske udbudet af arbejdskraft (incitamentet til at arbejde reduceres, når den marginale skattesats øges, med henvisning til mikroøkonomisk teori!); men en skattestigning vil også øge risikoen for udvandring (af højtlønnede) – en analyse der endnu ikke er gennemført og hvor konklusionen ikke er i overensstemmelse med de hidtidige erfaringer. Lad det ydermere være sagt straks. Hvis skatten skal forhøjes, kunne jeg komme i tanke om en stribe mere egnede skatteforslag end en forøgelse af bundskatten, f.eks. en forhøjelse af beskatningen af afkast på pensionsformuer fra det meget lave niveau på 15 pct. Det ville også have den gunstige effekt at det mindskede de fremtidige pensionisters købekraft og dermed presset på samfundsøkonomien. Eller hvad med øget ejendomsbeskatning – boliger kan som ofte nævnt ikke emigrere til skattely.
Dernæst angiver Kommissionen den mulighed, at beskæftigelsen øges med 278.000 personer ved en nedbringelse af den strukturelle arbejdsløshed, eller sagt med rene ord en forøgelse af arbejdsudbudet gennem en forringelse af de sociale ydelser i forhold til det niveau, der kendes i dag. En egentlig analyse af, hvor store ændringerne skal være, er endnu ikke gennemført; men i DREAM-modellens optik har lavere sociale ydelser en tredobbelt dividende: 1. lavere socialsatser mindsker de sociale udgifter, 2. det får flere personer ud af det sociale system og over i beskæftigelse (og skræmmer indvandrer væk) og 3. øges skatteindtægterne fra de beskæftigede. Velfærdskommissionens hovedkonklusion ser allerede nu ud til at ville ligge i forlængelse af, hvad bl.a. Nina Smith har præsenteret ved tidligere lejligheder. I Nationaløkonomisk Forening ved præsentationen af Rockwoolfondens publikation fra mangel på arbejde til mangel på arbejdskraft, gav hun følgende svar på, hvilke faktorer, der bestemmer udbudet af arbejdskraft og dermed beskæftigelsen: ” jeg ved at ændrede (relative) priser har en effekt – også på arbejdsmarkedet”. Det eneste der synes at stå tilbage for kommissionen at undersøge er, hvor meget de sociale ydelser skal forringes, for at lukke velfærdsgabet på de offentlige budgetter i år 2040 – evt. i kombination med offentlige besparelser. Man kan egentlig undre sig over, hvorledes det kan tage 1½ år?

Negative konklusioner

Derimod kan kommissionen allerede nu vise ved hjælp af DREAM-modellen, at øget økonomisk vækst ikke løser velfærdsstatens finansielle problemer. I grundmodellen øges produktion, forbrug og disponible indkomster med ca. 2 pct. om året som følge af bedre teknologi og bedre uddannelse af arbejdskraften. Det betyder, at frem til år 2040 vil en gnst. LO-familie med ejerbolig og to børn have oplevet en stigning i den disponible indkomst fra 333.000 kr. (2004) til 738.000 kr. (2040), kap. 12, s.15 altså mere end en fordobling i real købekraft (og her er der ikke taget hensyn til evt. kapitalgevinster på fast ejendom). En forhøjelse af bundskatten med de ovennævnte 8½ pct. point vil reducere stigningen til 670.000,- kr. (hvilket immer hen stadig er mere end en fordobling af den reale disponible indkomst!). Mon ikke LO-familien er villig til at bære en sådan forhøjelse af bundskatten, hvis den fortsat nærer tillid til, at velfærdsstaten er velfungerende.
Men modellen er skruet således sammen, at øges den teknologibaserede økonomiske vækst fra 2 pct. pr. år til f.eks. 2½ pct. pr. år, så øges den offentlige sektors finansieringsbehov. Det lyder umiddelbart overraskende; men det skyldes det simple forhold i modellen, at der skrues op for både offentlige indtægter og udgifter med 2½ pct. om året i stedet for de hidtidige 2 pct., og da udgifterne (efter år 2022) overstiger indtægterne, så øges underskuddet. Det er simpel matematik, mere end det er samfundsøkonomisk analyse. Havde man i stedet forudsat, at de offentlige driftsudgifter fortsat voksede med 2 pct. – ja, så viser regnestykket, at hvis væksten øges med ½ pct. Per år, så forsvinder stort set hele finansieringsgabet i år 2040, og dermed også RVKs skrækscenarier. (Ældre læsere kan måske erindre sig, at det var også den metode, der blev anvendt i perspektivplanerne tilbage i begyndelsen af 1970erne, hvor embedsmændene lod de offentlige udgifter vokse hurtigere end væksten i BNP. Det kom der også dengang nogle rigtige skrækscenarier ud af).
DREAM-modellen har bestemt heller ikke noget pænt at sige om nedsat arbejdstid – end ikke hvis den finder sted uden lønkompensation. Det vil blot skærpe finansieringsproblemerne, for det fører til mindskede skatteindtægter og øgede offentlige driftsudgifter. Der skal 38.000 flere personer i beskæftigelse for at finansiere arbejdstidsnedsættelsen. Det kræver i DREAM-modellen nedsatte sociale ydelser. I en Keynes-model ville regnestykket se meget mere positivt ud, da arbejdstidsnedsættelse øger antallet af beskæftigede personer, hvorved arbejdsløsheden nedbringes og de sociale kasser aflastes.
Jeg måtte også knibe mig i armen, da jeg så DREAM-modellens analyse af en renteforhøjelse. Her er det jo sædvanligvis god latin at argumentere, at en højere rente betyder mindre investeringer, lavere vækst og øget arbejdsløshed. Nej, nej sådan tænker en ligevægtsmodel ikke. Den glæder sig over, at statens nettofordringer vil blive forrentet bedre end hidtil. Og da staten ifølge DREAM har oparbejdet et betydeligt overskud frem til 2025, så kan finansministeren som enhver anden pensionskassebestyrer glæde sig over en højere forrentning. Det er overraskende, at den negative effekt på investeringer og beskæftigelse helt negligeres – hvilket klart viser en af ligevægts-modellens mange svagheder.

Afslutning

For traditionelt tænkende og keynesiansk inspirerede økonomer, er der med debatoplægget fra regeringens velfærdskommission faktisk nok at tage fat på. Mest alvorligt er det modelmæssige grundlag, der på en række punkter fuldstændig forvrider billedet af, hvorledes traditionelle samfundsøkonomiske analyser sædvanligvis gennemføres. Det fører unægtelig til en række overraskende og usædvanlige resultater vedrørende sammenhængen mellem økonomisk politik og vækst, beskæftigelse og dermed også økonomisk velfærd.
Desuden er en række af de i debatoplægget fremlagte politikforslag ret så fantasiløse – her må der kunne tænkes mere konstruktivt ikke mindst på skatteområdet.
Der synes at være behov for et egentligt alternativ både til den bagvedliggende analyse og de deraf afledte forslag til den økonomiske politik.