Jespersen: Se ikke bare på kassen

Jespersen: Se på helheden og ikke bare på kassen

Velfærdsstatens finansiering

’Look after employment, then the Budget will look after itself’. (Keynes, 1933)
Se efter beskæftigelsen, så vil budgettet passe sig selv

Velfærdsstaten, forstået som den danske offentlige sektor fylder cirka halvdelen af Danmarks økonomi. Vi har ikke nogen videre tradition for brugerbetaling her i landet. Derfor finansieres velfærdsstaten via skatter og afgifter. Man kan ikke se på samfundsøkonomien og den offentlige sektors økonomi på samme måde, som når man ser på en virksomhed eller en privat husholdning. Man kan ikke bare se på bundlinien. Overskud er ikke noget mål.

De offentlige udgifter og indtægter er en del af den overordnede økonomiske politik. Det overordnede mål er en form for balance i samfundsøkonomien, ikke i det offentlige regnskab alene.
Lav arbejdsløshed og ligevægt på betalingsbalancen indgår således også ved udformningen af den økonomiske politik.

Derfor kan finansieringen af velfærdsstaten ikke bare ses som et spørgsmål om at sikre balance på de offentlige budgetter, hverken i dag eller om 30-40 år. Hensynet må i første række være at sikre balance i samfundsøkonomien ser under ét.

Historiske eksempler

Her i Danmark har der været lange perioder med ubalance på det offentlige budget - både overskud og underskud.

Slutningen af 1960erne

Da efterkrigstidens højkonjunktur begyndte at klinge ud i slutningen af 1960erne, var den offentlige sektor nettokreditor – krigsgælden var mere end høvlet af. Det var en konsekvens af gode udenlandske konjunkturer og en vellykket økonomisk politik, der resulterede i et høj beskæftigelse. Både de løbende offentlige driftsudgifter og investeringerne i jernbaner, plejehjem, skoler og motorveje var betalt.

1980erne og begyndelsen af 1990erne

I firserne og begyndelsen af halvfemserne var der lavkonjunktur. Her udviste de offentlige budgetter store underskud. Det var især de udgifter til dagpenge og kontanthjælp, der svulmede op, da arbejdsløsheden begyndte at stige, hvilket i den politiske debat blev oversat til, at "pengene fossede ud af statskassen".

I praksis var ubalancen en konsekvens af de såkaldte automatiske stabilisatorer på statsbudgettet, der netop skal sikre, at der bliver lagt en bund under konjunkturnedgangen i form af øgede sociale udgifter og mindskede skatteindtægter.

I begyndelsen af 1980erne var der dog det komplicerende forhold, at den høje rente fik taxametret på den offentlige gæld til at tikke – indtil der blev vedtaget en særlig realrenteafgift.

Omlægningen fra midten af 1990erne

Fra midten af 1990erne blev den økonomiske politik lagt om. Den blev mere efterspørgselsorienteret samtidig med, at der blev gennemført arbejdsmarkedsreformer (se f.eks. DØR (2002). Arbejdsløsheden blev nedbragt, og med tiden ændredes det offentlige underskud til overskud.

Forklaringen på disse ubalancer findes ikke i den husholdnings­økonomiske litteratur. Den offentlige sektor har en vigtig stabiliseringspolitisk funktion. Opfyldelsen heraf forudsætter en egentlig økonomisk helhedsforståelse.

Det kan næppe understreges for kraftigt, at analysen af den rigtige finansiering af den offentlige sektor ikke er et spørgsmål om at sikre balance på de offentlige budgetter. Sentenser som "at sætte tæring efter næring", "at undgå røde tal på bundlinjen" og "at de i gode tider skal lægges til side til dårlige tider" duer ikke. Man bør se det samlede offentlige budget som et middel til at danne modvægt til ubalance i den private sektor.
Husholdnings-retorikken er forførerisk enkel at fremføre, men omfatter ikke det stabiliseringspolitiske aspekt knyttet til de offentlige budgetter.

Tre pointer

• For det første. Det hører til undtagelserne, at der er balance på de offentlige budgetter. Budgettet er et spejlbillede af beskæftigelsesudviklingen (navnlig) i den private sektor, der har udvist et ujævnt forløb i hele efterkrigstiden. I denne periode har der været store ubalancer i forholdet mellem privat opsparing og private investeringer. Der har været perioder med byggeboom, hvor der har været et betragteligt underskud i den private sektor, som det offentlige så har dækket gennem store overskud. Og tak for det, for ellers var samfundsøkonomien – ikke mindst i 1960erne – eksploderet. Det holdt dog hårdt at få politikerne til at forstå og acceptere denne sammenhæng."For der var jo overskud i statskassen", jfr. bl.a. Erik Ib Schmidts erindringer.
• For det andet. Ændringer i arbejdsløsheden har ofte sin rod i den private sektors opsparings- /investerings­balance. Et privat opsparings­overskud kan via et offentligt budget­underskud bidrage til at finansiere offentlige anlægsinvesteringer. Herved kanaliseres den private opsparing over i reale indenlandske investeringer. Alternativet ville være en højere arbejdsløshed, større driftsmæssigt underskud i den offentlige sektor og en mindsket import.
• For det tredje er der intet der siger, at den private sektor i et langsigtet perspektiv netop skulle sikre balance mellem private investeringer og privat opsparing. Denne balance vil bl.a. være bestemt af en række demografiske forhold, og sociokulturelle faktorer, der skifter med samfundsudviklingen, og som stort set er uforudseelige.

Konklusionen på ovenstående ræsonnementer er, at en målsætning om balance på den offentlige sektors budget – det være sig for det enkelte år eller over en længere periode, som oftest vil være et vildledende mål for en hensigtsmæssig tilrettelæggelse af den økonomiske politik.

Forfølgelse af én enkelt målsætning kan være en kilde til øget ubalance. Nedskæringer i den offentlige sektor midt i en lavkonjunktur kan uddybe arbejdsløsheden. Den økonomiske politik bør have de samlede samfundsøkonomiske forhold i fokus – ikke mindst arbejdsmarkedet.

Det er i sidste ende beskæftigelsen, der finansierer ikke alene den offentlige sektor og de ikke-beskæftigede personers private forbrug. Det suverænt dyreste for samfundet er, at lade personer i den erhvervsdygtige alder gå ubeskæftigede.

Den offentlige sektor er en del af hele økonomien

.

Overskud har også sikret stabilitet

Disse pointer gælder ikke blot til situationer med budgetunderskud. Budgetoverskud har i lange perioder været med til at sikre økonomisk stabilitet. Her ser vi på det økonomiske fejlræsonnement, anbefaler politikere alene at skabe ligevægt på den offentlige kasse.

Det er en fejl, som f.eks. Velfærdskommissionen (2004) begår, når den anbefaler at sikre balance på de offentlige budgetter i et langsigtet perspektiv (2041). Økonomien bør som nævnt ses som en helhed Der bør ses på samspillet mellem offentlig og privat sektor, på udlandsforholdet i en helhedsanalyse, hvor arbejdsløshed og betalingsbalance også indgår. Det overses ofte , at den offentlige sektors budget nødvendigvis må være et spejlbillede af den private sektor. Hvis den offentlige sektor har et underskud, så harden private sektor på grund af det dobbelte bogholderis logik et tilsvarende overskud.
Det er samspillet mellem den private og den offentlige sektor, og navnlig udviklingen på arbejdsmarkedet, der er bestemmende for størrelsen af den optimale saldo på de offentlige budgetter.

Har den private sektor en for lille opsparing i forhold til de planlagte investeringer, er der et udækket finansieringsbehov, som regeringen må tilpasse sig i form af et overskud på de offentlige budgetter. Som det ses i figur 1, var dette situationen i begyndelsen af 1970erne, hvor der endnu var fuld beskæftigelse. Budgetoverskuddet var dog ikke, som nævnt ovenfor, til disposition for politikerne.
Men de kunne ikke nære sig. De benyttede den husholdningsøkonomiske argumentation. Det førte til inflation og betalingsbalanceunderskud.

Overskuddet i 2006

I dag har den offentlige sektor også overskud; men situationen er på to afgørende felter forskellig fra 1960erne.

• For det første er der en betydelig arbejdsløshed. Den udgør mellem 200-300.000 personer (inkl. personer i arbejdsmarkedsordninger herunder aktivering), hvilket svarer til et sted mellem 7 og 10 pct. af arbejdsstyrken.

Der er således en betragtelig uudnyttet arbejds­krafts­reserve.

• For det andet er der – ligeledes i modsætning til 1960erne – overskud på betalingsbalancen. Da arbejdsløsheden i 2003 begyndte at stige stejlt, valgte regeringen, på trods af advarsler fra bl.a. Det økonomiske Råds Formandskab og Danmarks Nationalbank - at lempe finanspolitikken i form af den såkaldte forårspakke. Det fik arbejdsløshedskurven til at knække. Det satte den udvikling i gang, der allerede i 2005 resulterede i et øget overskud i den offentlige sektor og stigende beskæftigelse.

"Finanspolitisk holdbarhed"

Modstanden mod finanspolitisk lempelse fra dele af det fagøkonomiske establishment byggede navnlig på det argument, at den finanspolitiske lempelse yderligere ville forringe den "finanspolitiske holdbarhed." Det vil sige stillingen på de offentlige kasser i et langsigtet perspektiv, der i princippet rækker mere end 100 år ud i fremtiden.

"Finanspolitisk holdbarhed" er et forholdsvist nyt mål for udformningen af den økonomiske politik. Det bygger på den erkendelse, at kravet om ligevægt på budgettet år-for-år ikke giver makroøkonomisk mening; men for ikke helt at slippe tøjret i politikerne, så argumenterer de neoklassiske økonomer, at regeringen bør være bundet af kravet om ligevægt på de offentlige finanser på lang sigt. En rådgivning, der forudsætter, at i dette lange perspektiv bør den offentlige sektor være gældfri.

Her benyttes en driftsøkonomisk analogi, idet argumentet lyder, at nutidsværdien af alle kendte, fremtidige offentlige indtægter og udgifter skal være nul for at sikre finanspolitisk holdbarhed, (DØR, 2002) og (VK, 2004). Finanspolitisk holdbarhed indebærer, at den offentlige sektors gæld ikke må vokse i forhold til udgangspunktet.
Det er i virkeligheden et krav til den økonomiske politik om ligevægt i formuedannelsen i den private sektor (herunder udlandsgælden), og rentens indflydelse.

Den ændrede finanspolitiske målsætning indeholder dog fortsat et krav om, at der i princippet fortsat skal være balance på de offentlige budgettet uafhængigt af udviklingen i realøkonomien.

Kan skabe arbejdsløshed

Den vil derfor kun være meningsfuld, hvis den private sektor – herunder arbejdsmarkedet – er i ligevægt, altså svinger omkring fuld beskæftigelse. Hvis udviklingen derimod er præget af stød udefra, eller hvis der ikke er selvregulerende mekanismer, der sikrer langsigtet ligevægt, så kan et krav om "finanspolitisk holdbarhed" ligefrem hindre politik, der mindsker arbejdsløsheden.

Forholdet mellem beskæftigede og ikke-beskæftigede: Forsørgerbrøken

Danmarks Statistik opgør en "forsørgerbrøk", hvor antallet af ikke-beskæftigede personer over 18 år sættes i forhold til antallet af beskæftigede.
Det gøres ud fra den betragtning, at det er de beskæftigede, der ’lægger ryg’ til de ikke-beskæftigedes forbrug. Det afgørende ved opstillingen af forsørgerbrøken er, at i tælleren indgår personer uden beskæftigelse, og i nævneren personer med beskæftigelse.

De ikke-beskæftigede personer skal forsørges ud af den produktion, de beskæftigede skaber, uanset om finansieringen af de ikke-beskæftigedes forbrug sker i form af offentlige ydelser eller privat pension (opsparing).

Uanset om finansierings­kilden er offentlig eller privat, så er det de beskæftigede, som "leverer varerne". Tallene fra Danmarks Statistik viser, at det i perioden 1970-2002 ikke var antallet af pensionister, med derimod udviklingen i antallet af ikke-beskæftigede i den erhvervsdygtige alder – der var bestemmende for ændringer i forsørgerbrøken.

Det er de økonomiske konjunkturer og den økonomiske politik, som spillede den afgørende rolle for udviklingen i forsørgerbrøken.

Figur 2 Udvalgte forsørgerbrøker, 1970-2002
Figur 2 viser, at den samlede forsørgerbrøk i perioden efter 1970 aldrig har været højere end i begyndelsen af 1990erne – og behøver heller ikke i fremtiden at blive højere, hvis beskæftigelsespolitikken lykkes. Siden 1980 har forsørgelsen af de arbejdsløse været større end "alderdomsforsørgelsen". Forsørgerbrøken toppede i 1994, hvor alene den registrerede arbejdsløshed lå på ca. 350.000 personer; men hvor det samlede antal ikke-beskæftigede personer i alderen fra 18 år til 66 år var meget tæt på én million!

Mindre ledighed = mindre forsørgerbyrde

Dette tal var så højt og stadig i år 2004 er højere end pensionsbyrden, fordi efterspørgslen efter arbejdskraft er alt for ringe.

Det problem voksede i styrke frem til midten af 1990erne, hvor den økonomiske politik blev lagt om. Det bevirkede en betydelig reduktion af forsørgerbrøken fra det rekordhøje niveau på 70 (dvs. for hver 100 personer, der var beskæftiget, skulle der forsørges 70 personer i alderen over 18 år).

Seks år senere var brøken faldet til 58! Det kan i første række kan henføres til en vellykket beskæftigelsespolitik: 200.000 flere personer var kommet i arbejde (heraf 150.000 i den private sektor).

Faldet i forsørgerbrøken havde en positiv indflydelse på de offentlige finanser, idet et underskud på 25 mia. kr. i 1993 blev vendt til et overskud på godt 20 mia. kr. i 2002.

Regnestykket er uhyre simpelt: Hver gang én ikke-beskæftiget person bliver beskæftiget i den private sektor, spares der dagpenge, samtidig med at skatteindtægten øges. I runde tal styrkes de offentlige kasser med 200.000 kr. hver gang det lykkes.

Hvis beskæftigelsesfremgangen derimod finder sted i den offentlige sektor, vil produktion og velstand naturligvis øges med et tilsvarende beløb (bestemt af værditilvæksten i det specifikke job), men der vil ikke finde nogen direkte aflastning sted af de offentlige finanser. Det sker i givet fald først, når den efterfølgende effekt spreder sig til resten af samfundet. Velfærdsstatens finansiering kan lettest løses gennem privat beskæftigelse.

Nedbring ledigheden

Det finansieringsproblem, der måtte opstå i fremtiden som en konsekvens af den ændrede demografiske struktur, kunne derfor løses overalt i den vestlige verden gennem en nedbringelse af den meget store ledighed. Det er ikke mangel på arbejdskraft, men på efter­spørgsel efter arbejdskraft, der er hovedproblemet.

I dette perspektiv virker det bagvendt at tale om, at løsningen på bl.a. Tysklands beskæftigelsesproblem skulle være en forøgelse af den ugentlige arbejdstid. Tværtimod må det gælde i disse lande, såvel som i Danmark, om at få flere personer i beskæftigelse, hvilket bl.a. kan ske gennem en reduktion af den gennemsnitlige arbejdstid uden lønkompensation

Øget beskæftigelse væsentlig kilde til finansiering

Høj beskæftigelsesfrekvens er derfor godt for samfundsøkonomien. Det bidrager til at mindske de sociale udgifter og øge skatteindtægterne samtidig med, at det øger produktionen.

Der ligger et ganske betydeligt potentiale de 2-300.000 personer i den erhvervsdygtige alder, (Danmarks Statistik (2004), p.18-21), der ikke er i beskæftigelse på grund af manglende jobs.

Den økonomiske politik bør tilrettelægges, så når den samlede arbejdsstyrke begynder at skrumpe om 5-10 år, bør antallet af ubeskæftigede reduceres tilsvarende.

Antalsmæssigt er der tale om ca. 300.000 person i begge grupper. Der er som nævnt 5-10 år til at forberede "udskiftningen".
Løsningen vil bestå i, en stor andel af de nye og mindre årgange ikke bliver hængende i arbejdsløshedskøen på grund af for ringe uddannelse, samtidig med at tempoet i tilbagetrækningen sænkes på grund af den større efterspørgsel efter arbejdskraft. Det er så heldigt, at den type af jobs, der i særlig grad vil ekspandere i fremtiden som en konsekvens af befolkningens ændrede alderssammensætning vil være service-, pleje- og omsorgsjobs. Disse jobkategorier stiller ikke krav om at blive besat af personer med en længere teoretisk uddannelse.

Tværtimod er der tale om særdeles vigtige jobfunktioner, der kan honoreres med kortere og mere praktisk betonede uddannelsesforløb.

For hver person i den erhvervsdygtige alder, der varigt løftes fra gruppen af ubeskæftigede til (ufaglært) beskæftigede aflastes de offentlige finanser med 175.000 kr. årligt, jfr. tabel 1. (Petersen 2004)

1000 kr / år	Samfunds produktion	Offentlige kasser	Borgernes kasse
Arbejdsløshed	0	-75	75
Privat beskæftigelse	200	100	100
Offentlig beskæftigelse	200	-100	100
Nettogevinst privat	200	175	25
Nettogevinst offentlig	200	-25	25
Der forudsættes en effektiv beskatning på 50%

Kilde Petersen (2004) p 191

Pointen i regnestykket er, at samfundets gevinst er uafhængig af, om produktionen finder sted i privat eller i offentligt regi. Den beskæftigede ingen forskel. han eller hun har gennem sin beskæftigelse fået fodfæste på arbejdsmarkedet. Det giver mulighed for at hæve sig op af job- og lønstigen. En anden væsentlig pointe er, at for hver gang der skabes ét ekstra job i den private sektor, kan dette i runde tal ifølge tabellens simple forudsætninger finansiere syv personer ekstra i den offentlige sektor.

Denne observation taler for en strategi, der indeholder både en ekspansion af den private sektor og den offentlige sektor (investeringer i pleje-, sundheds- og uddannelsessektorerne).

Ved gennemførelsen af ovenstående regnestykke er det dog ikke ligegyldigt, hvilken beskæftigelse og dermed hvilken aflønning, som personen opnår i den private sektor. Gevinsten er størst, hvis der ikke er tale om en form for arbejdsdeling, men reelt skabes nye jobs med produktionsforøgelse indbygget. Den samlede effekt på de offentlige budgetter, vil dog fortsat være positiv. For efterfølgende vil der være færre på offentligt forsørgelse.

Problemet ændres ikke af "globaliseringspresset." Presset vil præge dele af samfundsøkonomien. Væksten i beskæftigelsen vil næppe ligge i de gamle erhvervssektorer. Landbrug, industri og bygge- og anlæg vil mindske deres arbejdskraftefterspørgsel gennem indførelse af ny teknologi og ved udflytning til udlandet.

Træk de arbejdsløse ind i plejesektoren

Situationen i pleje-, omsorgs- og servicesektoren vil være modsat. Det tilsiger alene den demografiske udvikling. Det er en udvikling, der allerede kan forudses for læger og sygeplejersker, hvis uddannelserne i sundhedssektoren ikke bliver ekspanderet allerede nu.
Derimod er det mindre sandsynligt, at beskæftigelses­forøgelsen på de mere basale pleje-, omsorgs- og servicefunktioner skulle blive udfyldt gennem øget indvandring. Tværtimod er det netop disse jobkategorier, der kan forudses at have det bedste uddannelsesmæssige match med hovedparten af de personer, der ellers ville have størst risiko for at havne i arbejdsløshedskøen eller i en marginaliseret position på arbejdsmarkedet. I dag er der en overvægt af ikke-faglærte i jobkøen; men det behøvede der ikke at være om 10 – 15 år; for der ligger et virkeligt potentiale for at øge beskæftigelsen i servicesektorerne.

Brugerkort

Man kan undre sig over, at en nedbringelse af arbejdsløsheden for de svagere ikke allerede er gået i gang, for der er et behov for personale på landets sygehuse og plejehjem, i hjemmeplejen og i børneinstitutioner.

Men her er det mangel på effektiv efterspørgsel, der stiller sig hindrende. Der mangler finansiering, nok fordi der tænkes driftsøkonomisk og ikke samfundsøkonomisk i den offentlige planlægning.

Øget beskæftigelse i den kommunale sektor betragtes som en driftsudgift svarende til lønudgiften, idet besparelsen på dagpengekontoen ligesom de statslige skatter havner i en anden kasse. Set under ét er nettoudgiften – afhængig af løn-, dagpenge- og skatteniveau – i størrelsesordenen 1/8 af bruttoudgiften, jfr. tabel 1.

Velfærdsforsøgelsen modsvares af udgiften. Den kan bare ikke aflæses på de offentlige budgetter. Det gør udgiften derimod, også selvom den er beskeden.
Nu er der som begrundet ovenfor ikke noget hensyn, der i givet fald tilsiger en én-til-én relation mellem det offentliges samlede udgifter og indtægter.

I en situation med udækkede behov og ledig arbejdskraft tilsiger det samfundsøkonomiske hensyn, at den effektive efterspørgsel kan øges.

Den sunde fornuft kan dog støde mod en mental barriere, der er defineret i relation til den overordnede budgetsaldo. I så fald ville det være nødvendigt at øge de offentlige indtægter ikke med bruttoudgiften, men med nettoudgiften.

Hjemmeservice?

Hvis ydermere der er et af regeringen selvpålagt skattestop, ja, så må borgerne ty til egne lommer i form af en brugerbetaling for udvalgte serviceydelser.

Princippet om delvis brugerbetaling har tidligere været afprøvet i form af hjemmeserviceordningen, der fungerede i ca. ti år, men kun på få ikke særligt basale områder, så som havearbejde, vinduespudsning og rengøring i private hjem.

Det jeg forestiller mig er en ordning, hvor der kan visiteres til egentlig hjemmehjælp, hvor der indgås en længere varende kontrakt mellem den ældre og et servicefirma (privat eller offentligt), om levering af service og omsorg.

En service, der i princippet kan fortsætte resten af livet også ved indlæggelse på hospital - hvor behovet for omsorg jo er særligt stort.

Brugeren betaler som udgangspunkt et beløb svarende til nettoudgiften. Men også her vil det være enkelt at lave en differentiering i betalingen. Ligesom vi alle er udstyret med et skattekort, kan vi også udstyres med et brugerkort, der angiver hvor stor en andel af bruttoudgiften, der skal betales for udvalgte serviceydelser. Brugeren får herved mulighed for inden for udstukne rammer at vælge det serviceniveau, som vedkommende ønsker, men må afhængigt af indkomsten og gribe (delvist) til egne lommer.

Herigennem overvindes, at efterspørgslen efter serviceydelser ikke bliver effektueret, fordi den er "for dyr" for privat personen. Regeringen har blokeret for kollektiv finansiering p.gr.a. skattestoppet. Her er et brugerkort en løsning – navnlig så længe der er en betydelig arbejdsløshed.

Afslutningen

Velfærdsstatens finansiering hænger snævert sammen med beskæftigelsen. Hvis det lykkes at skabe fuld beskæftigelse i fremtiden, må saldoen på de offentlige budgetter være bestemt af investerings- /opsparingsbalancen i den private sektor.
Den vil derfor være bestemt af en række strukturelle faktorer – herunder den demografiske udvikling.

Den offentlige sektor kan ikke i samfundsøkonomisk forstand "spare op" i form af finansielle aktiver. Derimod kan den offentlige sektor i dårlige tider med fordel udnytte den ledige arbejdskraft til at udbygge de samfundsmæssige institutioner gennem langsigtede investeringer i sundhed, uddannelse, pleje og miljø.

Ved planlægningen af de offentlige finanser bør udnyttelsen af ressourcerne og indkomstfordelingen inddrages som modvægt til den driftsøkonomisk betonede kassetænkning.

---

Litteratur:
Andersen, Bent Rold og J.Jespersen (2006) Velfærdsdebat på Vildspor, København: Tiderne Skifter

Jespersen, J. (2004) Vækst, fordeling og pensioner i et fremtidsperspektiv i Petersen & Petersen (red.)

Petersen, Jørn Henrik (2004) Befolkningsudviklingen som udfordring for velfærdsstaten i Petersen & Petersen (red.)

Petersen, Jørn Henrik & Klaus Petersen (red.), 13 udfordringer til den danske velfærdsstat, Odense: Syddansk Universitetsforlag, 2004

Velfærdskommissionen (2004) Fremtidens velfærd kommer ikke af sig selv - analyserapport, København

Økonomiske Råd (formandskabet) (2002) Dansk økonomi – efteråret 2002, København, s. 63-77