Peter Birch Sørensen - lav en Nordsøfond

Fra økonomisk mirakel til nedtur

Hvad kan vi lære af de hollandske erfaringer?

Af Peter Birch Sørensen
Professor ved Københavns Universitets Økonomiske Institut og
Formand for Det Økonomiske Råd

"Det hollandske mirakel "

Der er højkonjunktur og rekordagtige prisstigninger på ejerboliger. Ledigheden har nået et historisk lavpunkt, og statskassen bugner af uventede merindtægter. Sådan er situationen i dansk økonomi lige nu. Men beskrivelsen passer også på en prik til den hollandske økonomi i år 2000. De hollandske erfaringer er lærerige. Holland oplevede i anden halvdel af 1990’erne en kraftig og langvarig højkonjunktur, der fik mange til at tale om ”det hollandske mirakel”.

Delegationer fra alle dele af verden besøgte Holland for at studere hemmeligheden bag ”miraklet”, ganske som mange udenlandske iagttagere i de sidste par år har vist en særlig interesse for ”den danske model”.

Hollandsk nedtur

I dag er snakken om et hollandsk mirakel forstummet. Årsagen er, at Holland i 2002-2004 løb ind i en alvorlig økonomisk nedtur, som landet først nu er ved at komme sig over. Nedgangen kan til en vis grad ses som en naturlig reaktion på det foregående kraftige opsving. Efter en række ”fede” år kommer der som bekendt ofte et par ”magre” år.

Hollænderne blev også ligesom andre lande ramt af den internationale lavkonjunktur, der satte ind i 2001 i kølvandet på aktiemarkedernes nedtur, terrorangrebet 11. september m.m. Men hollænderne var i høj grad selv ansvarlige for, at tilbageslaget i deres økonomi blev så kraftigt og langvarigt.

I år 2000 stod det hollandske parlament i den gunstige situation, at der på grund af den kraftige højkonjunktur var kommet væsentligt flere penge i statskassen, end man havde regnet med. Et flertal i parlamentet besluttede at bruge pengene til skattelettelser. Det var særdeles uklogt, for arbejdsløsheden i Holland var allerede helt i bund. Den ekstra købekraft som følge af skattelettelserne medførte derfor en overefterspørgsel og mangel på arbejdskraft, som slog ud i væsentligt højere lønstigninger og en deraf følgende kraftig forringelse af den hollandske konkurrenceevne overfor udlandet. Dette forstærkede virkningen af den internationale konjunkturnedgang, der ramte Holland i 2001. Resultatet af tilbageslaget og de ufinansierede skattelettelser blev en dramatisk forringelse af de hollandske statsfinanser, og Holland fik pludselig problemer med at holde budgetunderskuddet indenfor den overgrænse, som spillereglerne indenfor ØMUen tillader. De hollandske politikere følte sig derfor nødsaget til at stramme finanspolitikken gennem offentlige besparelser netop på et tidspunkt, hvor ledigheden var stigende. Dette bidrog selvfølgelig til at uddybe lavkonjunkturen.

Relevant? Ja! Ingen ekspansion

Er alt dette interessant og relevant for Danmark? Ja, i allerhøjeste grad. Det hollandske eksempel viser, hvor hurtigt en økonomisk succeshistorie kan forvandles til en fiasko, hvis man bliver overmodig og sætter den finanspolitiske disciplin over styr. Man kan frygte, at danske politikere ikke er opmærksomme på de bitre hollandske erfaringer. Repræsentanter for regeringspartierne er således flere gange i pressen blevet citeret for, at man håber at kunne gennemføre en ny runde skattelettelser i indeværende valgperiode, og dele af oppositionen har fremlagt udgiftskrævende forslag til forbedringer af den offentlige service på en lang række områder. Alle disse meldinger giver indtryk af, at man simpelthen planlægger at dele ud af det nuværende overskud på statsbudgettet.

Der er ikke råderum

Det er der ganske enkelt ikke råderum til i den nuværende højkonjunktur med stigende mangel på arbejdskraft. Hvis finanspolitikken lempes nu eller indenfor det næste par år, er der højrisiko for et hollandsk scenario, hvor arbejdsmarkedet bliver overophedet med det resultat, at højkonjunkturen kvæles i inflation. Nogle sætter muligvis deres lid til, at de igangværende forhandlinger om velfærdsreformer kan skabe plads til skattelettelser eller serviceforbedringer her og nu. Men det er næppe realistisk, at velfærdsforhandlingerne på kort sigt kan sikre en sådan stigning i udbuddet af (kvalificeret) arbejdskraft, at der bliver spillerum for lempelser af finanspolitikken. Endvidere skal velfærdsreformerne jo sikre, at der er offentlige midler til at finansiere velfærdsstaten om nogle år, når virkningerne af befolkningens aldring for alvor slår igennem. Med mindre reformerne bliver mere vidtgående, end regeringen har lagt op til, kan de derfor ikke samtidigt finansiere skattelettelser eller serviceforbedringer her og nu: Pengene kan kun bruges én gang!

Pengene kommer fra Nordsøen

Når det offentlige kører med et stort budgetoverskud, og der kommer flere kroner i statskassen end ventet, kan det være svært at forstå og acceptere, at det ikke er ”tilladt” at bruge de uventede merindtægter. Det er imidlertid vigtigt at holde sig for øje, at en stor del af forbedringen af statsfinanserne skyldes uventet høje indtægter fra beskatningen af olie- og gasudvindingen i Nordsøen, dels p.g.a. den høje oliepris, og dels som følge af et højt aktuelt niveau for olie- og gasproduktionen. Alene i 2006 er der udsigt til et provenu fra Nordsøbeskatningen på ca. 29 mia. kr., hvilket er omkring 15 mia. mere end de indtægter, man forventede, da man i efteråret 2003 indgik den såkaldte Nordsøaftale om den fremtidige beskatning af Nordsøressourcerne.

Nordsøfond, der udbetaler afkast til staten

Indtægterne fra Nordsøen er selvsagt af midlertidig karakter, da der er tale om en udtømmelig ressource. Disse midlertidige indtægter har nu fået et sådant omfang, at det kan give problemer for den finanspolitiske styring, hvis de blot anvendes som løbende statslige indtægter. Derfor foreslår de økonomiske vismænd i vor nye rapport, at provenuet fra Nordsøbeskatningen i stedet indbetales til en særlig oliefond, som investerer sine midler i værdipapirer og kun udbetaler sit formueafkast – eller en del heraf – til staten.

Det grundlæggende formål med en oliefond er at sikre, at de midlertidige indtægter fra en udtømmelig naturressource konverteres til varige indtægter for staten. Afkastet af en udtømmelig naturressource bør ikke kun tilfalde de nulevende generationer. Gennem en fond opnår man, at også de kommende generationer får gavn af disse indtægter. En fondskonstruktion vil også sikre, at uventede olieprisstigninger eller indvinding fra nye olie- og gasfelter ikke straks slår ud i store løbende merindtægter for staten. Det vil gøre det lettere at føre en disciplineret finanspolitik til gavn for stabiliteten i samfundsøkonomien. Dette formål kan styrkes, hvis man også lader indtægterne fra salg af statslige aktiver indgå i en bredere funderet fondskonstruktion.

Disciplinerende virkning på finanspolitikken

Ideen om en Nordsøfond har tidligere været fremme i den offentlige debat, hvor nogle har foreslået, at indtægterne fra en sådan fond øremærkes til finansiering af øgede udgifter til forskning og uddannelse. Der kan være gode grunde til at opprioritere investeringer i forskning og uddannelse, men dette bør ske som led i den almindelige prioritering af de offentlige udgifter. Hvis man på forhånd øremærker indtægterne fra oliefonden til finansiering af bestemte udgifter, får man ikke nødvendigvis den bedste udgiftsprioritering, og samtidigt svækker man fondens disciplinerende virkning på udgiftspolitikken. De økonomiske vismænd kan derfor ikke anbefale en øremærkning af indtægterne fra fonden.

Regeringen har lagt op til, at den nuværende 2010-plan for udviklingen i dansk økonomi skal erstattes af en ny 2015-plan, når resultatet af forhandlingerne om velfærdsreformer er afklaret. Det vil give en naturlig anledning til at fastlægge nye principper og målsætninger for finanspolitikken. Oprettelse af en oliefond kan bidrage til at sikre en fordelingsmæssig balance mellem generationerne og en fastholdelse af den finanspolitiske disciplin, der har tjent dansk økonomi så godt.